О современных подходах к системному проектированию эффективной структуры Федеральных органов исполнительной власти

Поиск оптимальной структуры федеральных органов исполнительной власти продолжается в течение более чем двадцатилетнего периода существования рыночных отношений. При проведении реорганизаций в этой сфере в определенной степени были попытки учета зарубежного и советского опыта построения системы исполнительной власти. Однако получаемые решения не отличались системностью применяемых подходов. Результаты таких действий негативно влияют на конечные результаты деятельности исполнительной власти и негативно отражаются на качестве социально-экономического развития государства. С одной стороны, имеет место дублирование сфер деятельности разными министерствами и ведомствами, а с другой стороны, можно отметить наличие множества пробелов в регулировании и управлении отдельными сферами.

Множественные реорганизации структуры органов исполнительной власти оказывали дезорганизационное воздействие на их деятельность, приводили к оттоку квалифицированных кадров. Следует отметить, что проведение реорганизации структуры органов власти в соответствии с изменениями социально-экономической или общественно-политической ситуации необходимы, но частое проведение реорганизаций говорит о поспешности и несистемности принимаемых решений.

Недостаточная системность существующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне выражается в следующем:

1) службы как надзорные органы входят в структуру поднадзорных министерств, что противоречит требованиям эффективного управления и контроля;

2) отдельные функции системы (иерархии) функций государственного управления обеспечены полномочиями структуры органов управления;

3) нелогичное включение отдельных органов управления в структуру некоторых министерств (в частности, вхождение в структуру Министерства промышленности и торговли РФ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, однако техническое регулирование и стандартизация должны охватывать, помимо промышленности и торговли, и другие сферы и отрасли экономики);

4) чрезмерное количество контролирующих органов, что порождает определенный дисбаланс между стратегическим целеполаганием и контрольно-надзорной деятельностью;

5) создание отдельных министерств по развитию Дальнего Востока, по делам Северного Кавказа, по делам Крыма вместо логичного включения соответствующих агентств в структуру Министерства экономического развития РФ (или — ранее, до упразднения, — в структуру Министерства регионального развития);

6) нелогичность наименований отдельных органов управления второго уровня (представляется, что такие федеральные службы как Росреестр, Роспатент, Роструд, Росстат исходя из выполняемых данными органами функций должны быть агентствами).

Можно выявить и иные нелогичности, что требует определенных преобразований в рассматриваемой сфере.

Основу формирования эффективных организационных структур, в том числе структуры органов государственного управления, обеспечивающей инновационное развитие государства, должны составлять принципы:

1. системный характер и полнота спектра функций органов государственного управления;
2. целевая ориентация на конечные результаты всех функций и задач системы управления;
3. сочетание функционального, линейного и программно-целевого подходов к построению структуры органов государственного управления;
4. соответствие функций, полномочий и ресурсов органов государственного управления;
5. оптимальное сочетание централизации функций, полномочий и ресурсов на общегосударственном уровне с необходимой и достаточной самостоятельностью органов управления всех уровней;
6. максимальный охват управленческих функций деятельностью системы органов государственного управления с отсутствием дублирования функций и задач этих органов;
7. вменение необходимого и достаточного объема полномочий органов государственного управления в целях наделения их возможности самостоятельного принятия управленческих решений в части закрепленных за ними функций;
8. межотраслевая координация управления комплексами взаимосвязанных отраслей;
9. наличие горизонтальных связей между органами государственного управления и минимизация вынесения вопросов на более высокий уровень;
10. ответственность самих органов управления, входящих в их состав подразделений и их руководителей за конечные результаты деятельности и обеспечение конечно-результатной мотивации кадрового состава.

С учетом обозначенных принципов предлагается вместо действующих на высшем уровне государственного управления разнородных структур (министерств, агентств, служб и др.) сформировать структуру органов государственного управления, учитывающую специфику объектов управления и выполняемых ими функций, включающую следующие элементы: Правительство, федеральные министерства, государственные комитеты и надзоры. Кроме того, в составе этих структур могут быть выделены федеральные службы, агентства и комиссии.

При определении формата органа следует учитывать, что министерства обладают сетью координируемых или подведомственных организаций, которые осуществляют производство продукции или оказание услуг, в то время как государственным комитетам подведомственны соответствующие координационные и управленческие органы. Министерства, государственные комитеты и надзоры обладают равным статусом, а руководитель государственного комитета и государственного надзора находится в ранге министра.

Основными критериями разграничения в целях отнесения структуры к федеральным службам, федеральным агентствам и федеральным комиссиям являются следующие:

- федеральные службы — они напрямую осуществляют управление соответствующей сферой, обладают разветвленной региональной сетью подведомственных структур и значимой численностью персонала;

- федеральные агентства — осуществляют управление и софт-регулирование деятельности объектов соответствующей сферы, включают подведомственные управленческие структуры;

- федеральные комиссии — по роду деятельности не относятся к числу органов текущего управления, осуществляют деятельность периодически.

В таблице 1 представлен проект структуры федеральных органов исполнительной власти государства, разработанный на основе сформулированных базовых принципов формирования эффективных управленческих структур.

Таблица 1 — Проектирование структуры федеральных органов исполнительной власти государства [3]

Рассматривая вопрос формирования системы оценки качества и эффективности государственного управления, мотивации деятельности на конечные результаты соответствующих органов, их структурных подразделений и управленческого персонала, можно отметить, что эта система должна базироваться на ряде концептуальных положений:

- «качество», характеризуемое как уровень исполнения органами государственного управления функций государства по отношению к обществу в целом и гражданину;

- «эффективность» как уровень исполнения органами государственного управления функций государства по отношению к обществу в целом и гражданину, сопоставимая с объемом затраченных ресурсов (финансовых, природных, трудовых и материальных).

Эти понятия взаимосвязаны, и представляется целесообразным в общем случае использовать единое определение «качество и эффективность» государственного управления. Этот двуединый параметр определяется такими аспектами как:

1)  системность построения функций и структур органов государственного управления;

2)  достаточный уровень квалификации и компетентности управленческого состава этих органов;

3)  адекватность полномочий и ресурсной базы подразделений и оптимальное их распределение по уровням системы органов управления;

4)  наличие системы показателей, обеспечивающих справедливую оценку и мотивацию на конечные результаты структурных подразделений и персонала.

Логическая схема организации и проведения оценки качества и эффективности государственного управления представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Логическая схема оценки качества и эффективности государственного управления

Система критериев оценки результатов и эффективности общества и государства приведена на рисунке 2.

Первый уровень представлен интегральным показателем гармоничного развития (ИГР). Второй уровень — субинтегральные показатели: качества жизни (ИКЖ), качества экологической среды (ИКЭ), качества и результатов экономического развития (ИКЭР).

Введение параметра эффективности несколько видоизменяет систему показателей оценки первого и второго уровня:

- первый уровень — интегральный показатель эффективности гармоничного развития (ИЭГР).

- субинтегральные показатели второго уровня представлены показателями эффективности обеспечения качества жизни (ИЭКЖ); эффективности обеспечения качества экологического развития (ИЭЭР); эффективности (интенсификации, инновационности) экономики (ИЭЭ).

Третий уровень включают подсистемы локальных критериев: качества жизни, качества экологической среды и эффективности развития экономики (выражающейся в ее интенсификации и инновационности).

Рис. 2. Система критериев оценки результатов и эффективности общества и государства

В проектировании эффективных систем управления важно обеспечить справедливую оценку деятельности органов государственного управления, их подразделений и персонала в соответствии с критериями, ориентирующими их работу на конечные результаты. Такой подход может быть определен как «программирование и бюджетирование, ориентированное на результат и эффективность» (ПБОРЭ) как более полное определение похода «БОР». Результаты данной оценки должны лечь в основу системы мотивации.

Оценка деятельности структур государственного управления и деятельности каждого конкретного сотрудника часто производится с учетом уровня исполнительской дисциплины. Однако более важными показателями оценки деятельности управленческих структур и персонала являются конечные результаты на основе ключевых показателей качества и эффективности (КПКЭ). Чтобы учесть данные приоритеты, предлагается формирование интегрального критерия оценки деятельности структуры государственного управления, который формируется из двух блоков:

1)   блок оценки результатов и эффективности (∑V1_i), вес которого составляет 0,65 (К1 (i) = 0,65);

2)   блок оценки уровня исполнительской дисциплины (∑V2_i) с общим весом 0,35 (К2 (i) = 0,35).

Т.е. в структуре интегрального критерия качества и эффективности деятельности управленческих структур и персонала (IKKЭ) 2/3 по значимости (в соответствии с их функциями и полномочиями) должно приходиться на оценку и мотивацию по конечным результатам на основе ключевых показателей качества и эффективности (КПКЭ). IKKЭ рассчитывается по формуле:

При этом, чтобы не затруднять проведение оценки, число показателей целесообразно ограничить 10 — 20 критериями.

С учетом представленной системы показателей оценки деятельности органов государственного управления, их структурных подразделений и персонала, представляется целесообразным следующий подход к организации оплаты труда кадрового состава органов государственного управления и мотивации труда, предполагающий наличие двух элементов в структуре заработной платы:

- базовая часть оплаты труда — формируется в соответствии с законодательством о государственной службе и может составлять до 50% от общего максимально возможного размера оплаты труда;

- стимулирующая часть — устанавливается согласно предлагаемой системе оценочных и стимулирующих показателей, позволяя увеличивать базовую часть до 100% от ее величины при наличии максимальных положительных оценок.

Фонд заработной платы рассчитывается по формуле:

ФОТ = БЧ + СЧ;    СЧ = IKKЭ * max СЧ.

где ФОТ – фонд оплаты труда;

БЧ – базовая часть оплаты труда;

СЧ – стимулирующая часть оплаты труда, max СЧ≥БЧ.

IKKЭ — интегральный критерий качества и эффективности деятельности управленческих структур и персонала.

Для проведения оценки результативности и эффективности деятельности органов государственного управления требуется соответствующая информационно-статистическая база, чтобы статистические данные по всем сферам деятельности, включая образование, науку и инновации, могли быть использованы для проведения оценки конечных результатов и эффективности этой деятельности.

В этой связи данная модель оценки работы органов государственного управления и мотивации их кадрового состава направлена на обеспечение целевой ориентации деятельности данных органов на конечные результаты, что предполагает реализацию концепции «ПБОРЭ».

Предлагаемая система критериев оценки результатов деятельности на примере Государственного комитета стратегического программирования общественного развития и экономики представлена в таблице 2.

Таблица 2 – Система критериев оценки результатов деятельности Государственного комитета стратегического программирования общественного развития и экономики

Система критериев оценки результатов деятельности Государственного комитета социального развития и трудовых отношений РФ приведена в таблице 3.

Таблица 3 – Примерная система критериев оценки результатов деятельности Государственного комитета социального развития и трудовых отношений РФ за период

Предлагаемая примерная система критериев оценки результатов деятельности на примере Министерства образования, науки и инноваций представлена в таблице 4.

Таблица 4 – Примерная система критериев оценки конечных результатов деятельности Министерства образования, науки и инноваций РФ за период

Следует также отметить, что условиями обеспечения целенаправленного, эффективного и стабильного развития государства являются: наличие концептуальной модели развития общества, рассмотренная в работе [2] которая пока не сформирована, целостная система основополагающих законодательных актов, наличие эффективной структуры органов государственной власти, а также эффективность их кадрового состава.

Список литературы:

1. Власенкова Е.А. К вопросу о формировании систем целевых показателей и индикаторов оценки качества и эффективности деятельности органов власти в регионе / Е.А. Власенкова // Региональная экономика: теория и практика. – 2014. – 43 (370) – С. 34-44.
2. Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России / В.Г. Садков. — М.: Прогресс, 2008. — 168 с.
3. Садков В.Г. Концептуальные основы создания модели эффективной налоговой системы / В.Г. Садков, Л.С.
4. Гринкевич, В.А. Кононов // Россия на рубеже веков. М.: Прогресс, 2000.