Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как функция управления экономикой регионов: механизм и направления воздействий применительно к регионам различного типа

В современных условиях существенно возрастает самостоятельность регионов в оказании социально значимых услуг, усиливается роль эффективного управления финансовыми потоками на территориальном уровне. Одним из приоритетов саморазвития субъектов Федерации становится устранение социально-экономической дифференциации, прежде всего за счет собственных ресурсных возможностей, а не финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В связи с этим актуализируется проблема оптимального сочетания стратегии управления экономикой регионов с теми задачами, которые ставят перед собой другие экономические субъекты.

Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, зависит от эффективности финансово-бюджетного контроля в регионах, результативности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы финансово-бюджетного контроля на региональном уровне обусловлена требованиями эффективного использования ресурсов конкретной территории.

В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» указано, что «…государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни…».

Руководствуясь этими принципами, каждый регион вне зависимости от его специализации, должен стремиться к снижению уровня диспропорций в развитии, стимулировать развитие собственных преимуществ-факторов, находить «точки» и «зоны» роста региональной экономики; самостоятельно накапливать ресурсный потенциал и эффективно управлять им. Однако мониторинг социально-экономического развития регионов России констатирует факт того, что эта цель не достигается. Более того, складывающиеся тенденции основных финансовых показателей регионального развития свидетельствуют о том, что управление финансовыми ресурсами на субфедеральном уровне не соответствует требованиям эффективного развития государства, а степень разработанности инструментов и механизмов управления на региональном уровне значительно ниже, чем на федеральном.

В июне 2010 г. Правительство РФ утвердило Федеральную программу по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 г., в которой органам государственного управления субъектов Российской Федерации рекомендовано разработать и реализовать аналогичные региональные программы, продолжение проведения расходных обязательств в соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти, совершенствования механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формирования более эффективной системы управления региональными и местными финансами.

В связи с сокращением источников доходов бюджетов во многих регионах были уменьшены бюджетные расходы, что привело к стагнации и увеличению расхождений в системе бюджетного планирования между целевыми показателями и результатами использования бюджетных средств. Ситуация усугубляется тем, что бизнес-структуры региона в качестве основного источника повышения экономической эффективности сегодня рассматривают именно снижение создаваемого ими социального результата, что при одновременном уменьшении доходов бюджета приводит к общему снижению темпов социального развития региона.

Система межбюджетных отношений в Российской Федерации характеризуется значительными отклонениями в уровне обеспеченности регионов собственными бюджетными ресурсами. При этом налоговая база федеральных налогов и сборов распределена крайне неравномерно: 60% налоговых поступлений в целом по России поступает с территории лишь 11 регионов (в которых проживает 27% населения страны), в том числе 70% налога на прибыль – из 10 регионов, 50% НДС – из 5.

В российской бюджетной системе остро стоит проблема горизонтальной и вертикальной разбалансированности: централизация налоговых доходов бюджетов и субсидиарность в распределении расходов приводят к проблеме дефицита региональных и местных бюджетов и вызывают необходимость перераспределения средств с целью бюджетного выравнивания. Для обеспечения объективной оценки уровня дифференциации территорий по показателям их бюджетной обеспеченности и стимулирования субъектов Федерации к саморазвитию необходимо совершенствование методов распределения межбюджетных трансфертов, при этом уровень и объем их предоставления должен определяться с использованием механизмов стимулирования и депримирования, основанных на оценке деятельности самих органов управления. Реализация оценочного подхода будет способствовать повышению заинтересованности региональных органов управления в развитии собственной доходной базы.

Межбюджетные трансферты, распределяемые на основе объективных показателей, по своей природе являются выравнивающими, в то же время финансовая помощь, распределяемая на основе показателей деятельности органов государственного управления либо имеющая определенное целевое назначение и требующая софинансирования, носит стимулирующий характер. При этом стимулирующая функция межбюджетных отношений заключается в основном в формировании механизмов финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями, которые направлены на создание условий для роста их финансовой самостоятельности, прежде всего за счет развития доходного потенциала. Таким образом, противоположность эффектов выравнивания и стимулирования приводит к невозможности их совмещения в рамках одного механизма, а в случае такого совмещения – к негативным последствиям. Для устранения действующих противоречий при осуществлении бюджетного планирования необходима увязка фактически выделяемых регионам дотаций с действительно полученным объемом источника их формирования и уровнем и качеством управления этими средствами.

Нерешенные региональные проблемы носят системный характер.

Среди основных можно отметить:

1) недостаточно эффективную координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, направленную на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий;

2) сложности при реализации установленных федеральным законодательством общих принципов организации местного самоуправления. Выполнение полномочий последнего не обеспечено в необходимой мере финансовыми ресурсами. Высокий удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов свидетельствует о необходимости разработки механизмов, стимулирующих наращивание экономического потенциала большинства муниципальных образований;

3) отсутствие механизмов ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ОМСУ) за эффективное использование полученных межбюджетных трансфертов; недостаточную мотивацию этих органов к развитию собственного налогового потенциала.

Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является размещение и развитие на их территориях федеральной производственной, социальной, транспортной, общественной и таможенно-логистический инфраструктур. Однако в настоящее время применение данного инструмента не позволяет достичь должного эффекта, прежде всего в силу отсутствия целостной системы стратегического планирования. Это существенно сдерживает полномасштабное осуществление мероприятий региональной политики в Российской Федерации.

Необходимо оформление системной практики администрирования и управления региональным развитием и единой нормативно-методической базы. Упорядочения и согласования между собой требуют инструменты и документы региональной политики.

Перечисленные недостатки предопределяют необходимость разработки новых целей, задач и направлений реализации региональной политики в Российской Федерации.

Недостаточно скоординирована деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере укрепления общегражданской идентичности и гармонизации межнациональных отношений, оказывающих непосредственное влияние на обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности государства, стабильное социально-экономическое развитие территорий.

Несмотря на все предпринятые меры, базовая задача региональной политики – сокращение различий в социально-экономическом состоянии субъектов Российской Федерации – так и не достигнута.

Приоритетные направления развития системы управления экономикой региона обусловливаются уже сложившимися недостатками и несоответствиями в самой системе управления, и прежде всего: отсутствием четкого представления о функционировании механизма управления регионом и его развитием, месте в нем контроля; превалированием отраслевого подхода в формировании региональных органов управления; дублированием функций управления по ряду направлений деятельности; недостаточным уровнем компетентности работников органов регионального управления; фрагментарностью организационных действий по развитию системы управления регионом; отсутствием законодательно закрепленной обязанности достижения конкретных целей и задач по снижению дифференциации социально-экономического развития и др. Все это сказывается на качестве и эффективности управления экономикой региона.

Несмотря на достигнутые незначительные результаты при формировании в России современной организации бюджетного процесса и эффективной системы управления финансами, кардинальным образом обновленную и постоянно пополняемую нормативно-правовую базу, регламентирующую бюджетные отношения, в настоящее время не завершено формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, а масштабы нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств постоянно увеличиваются, особенно на региональном уровне.

В соответствии с Бюджетным кодексом и другими законодательными актами, финансовый контроль осуществляют многочисленные органы, деятельность которых не координируется, а выполняемые ими функции нередко дублируют друг друга. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР) эффективен только в условиях комплексного подхода, который требует проведения реформы государственного управления, бюджетной системы и межбюджетных отношений, усиления финансово-бюджетного контроля за эффективностью управления бюджетными средствами и государственной (муниципальной) собственностью, интеграции действий всех субъектов государственной власти, управления и контрольных органов для оптимизации бюджетных расходов.

Одним из важнейших условий обеспечения проводимых преобразований в системе управления экономикой регионов является формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля. Основными факторами, обусловливающими необходимость усиления влияния финансово-бюджетного контроля на региональные процессы, являются следующие: во-первых, то, что концепция перехода на программный бюджет основана на стремлении создать новые механизмы контроля, так как каждая программа должна иметь ориентиры, по которым можно контролировать ее выполнение; во-вторых, в условиях ограниченности и объективной необходимости экономии бюджетных средств центральной задачей становится выявление возможностей сокращения неэффективных расходов, что может быть обеспечено методами финансового контроля; в-третьих, необходимо повышение эффективности контрольных мероприятий за расходованием средств государственной поддержки экономики. Сегодня особенно важно, чтобы финансовые средства, направляемые государством в регионы на поддержку производства и социальной сферы, были использованы по целевому назначению и с высокой степенью результативности.

Контрольным органам необходимо решать важнейшие задачи по содействию реализации единой программы антикризисных мер, принятой российским правительством, которая может быть исполнена только в результате эффективного взаимодействия всех ревизионных органов, а также применения ими наукоемких форм и методов контроля; в-четвертых, расширение самостоятельности государственных учреждений и появление наряду с автономными казенных и бюджетных учреждений с расширенными правами обусловливает потребность в уточнении границ финансового контроля в целях обеспечения выполнения государственных заданий; в-пятых, стратегическое прогнозирование и планирование социально-экономического развития регионов, принятие долгосрочных государственных программ требуют совершенствования стратегического финансового контроля, нацеленного на предварительный контроль обоснованности прогнозов, возможности их реализации и оценки значимости конечных результатов управления экономикой регионов; в-шестых, усложнение задач финансового контроля и повышение требований к его эффективности требуют развития теории финансового контроля, обоснованных методологических и методических рекомендаций, выработанных на основе обобщения положительного отечественного и мирового опыта, подготовки специалистов финансового контроля и повышения их квалификации на систематической основе; в-седьмых, в условиях внедрения БОР эффективная парадигма финансово-бюджетного контроля выступает связующим звеном реализации реформ государственного управления и модернизации системы управления экономикой регионов, поскольку позволяет оценивать на постоянной основе результаты деятельности органов исполнительной власти в привязке к бюджетным расходам, контролировать на взаимоувязанной основе результаты проводимых реформ.

Существующие исследования финансово-бюджетного контроля для целей управления экономикой регионов имеют бессистемный, фрагментарный характер, поскольку в качестве объекта исследований выступают отдельные элементы системы финансового контроля. Кроме того, многие проблемы развития территорий связаны не только с их уровневой дифференциацией, определяемой бюджетным потенциалом, но и эффективностью и результативностью расходов бюджета. В настоящее время основной проблемой управления на региональном и муниципальном уровнях выступает недостаточный объем бюджетных ресурсов, а также их неэффективное или нецелевое использование.

Низкая результативность действующей системы управления экономикой регионов в части расходования бюджетных ресурсов актуализирует необходимость формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, повышения качества и ответственности главных распорядителей бюджетных средств для решения социально-экономических задач развития регионов и муниципальных образований.

Концептуальная разработка методологических положений и практических мероприятий по формированию системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля на новом этапе развития бюджетной системы с учетом ее структурной и функциональной трансформации требует интеграции эволюционного и системного подходов, согласованного применения теории финансов и менеджмента. Выявление специфики развития бюджетного процесса, имманентно присущих ему особенностей, а также особенностей адаптации зарубежного опыта приобретает большую значимость в условиях необходимости модернизации бюджетного менеджмента.

Для модернизации экономики страны развитие территорий должно осуществляться в условиях оптимизации структуры и механизма регионального управления.

Особую актуальность приобретает разработка методологических положений совершенствования управления экономикой регионов на основе повышения эффективности системы финансово-бюджетного контроля с использованием инструментария различных научных подходов для последующего применения полученных результатов при разработке и реализации мероприятий региональной социально-экономической и бюджетной политики, обоснования рекомендаций, направленных на формирование стратегических направлений развития территорий, бюджетной системы Российской Федерации, что позволит обеспечить устойчивое развитие регионов, приращение знаний в современной теории регионального управления и финансовой науке.

В настоящее время необходима методология управления экономикой регионов, основанная на формировании эффективной парадигмы финансово-бюджетного контроля, с учетом современных приоритетов и условий региональной экономической политики, таких, как: переход к БОР, внедрению принципа программно-целевого планирования; тенденции изменения методов управления региональным развитием от традиционных, сфокусированных на государственной поддержке, к стратегии активного самообеспечения; сокращение источников доходов бюджетов во многих регионах и уменьшение бюджетных расходов; стагнация и увеличение расхождений в системе бюджетного планирования между целевыми показателями и результатами использования бюджетных средств, учитывающая особенности организации и направления активного воздействия на экономику регионов различных типов посредством применения адекватных форм и методов контроля для эффективного использования бюджетных ресурсов.

Финансово-бюджетный контроль как элемент регионального управления должен осуществляться и в процессе планирования, и на стадии оперативного управления, так как он позволяет сопоставить фактические результаты от использования финансовых ресурсов территории с плановыми, выявить резервы роста финансовых ресурсов и наметить пути их целевого и более эффективного использования.

В настоящее время организационно-экономическое содержание финансово-бюджетного контроля необходимо рассматривать с трех методологических позиций: контроль – это экономическая категория, обладающая содержанием и понятийным аппаратом; контроль – это комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению; контроль – это самостоятельный управленческий процесс и целостная система [4].

Во-первых, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона – это: обязанность и реализация права государства осуществлять контроль; специфический вид государственного управления, направленный на эффективное использование материальных и финансовых ресурсов конкретной территории; механизм обратной связи, посредством которого возможно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений; систематическая и конструктивная деятельность органов государственной власти и управления и завершающая стадия процесса государственного управления; неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений, способ получения достоверной и полной информации о реальном положении территории, ее потенциале и возможностях достижения запланированных целей развития.

Во-вторых, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона – это функция, которая имеет двойственный характер. С одной стороны, контроль – это элемент каждой функции управления, а с другой – самостоятельная функция управления, относительно обособленный, специализированный вид управленческой деятельности и процесс установления степени достижения субъектом государственного управления основных целей развития.

В-третьих, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона как процесс – это деятельность структуры субъектов государственного управления и контроля (контрольных органов и органов управления, руководителей, контролеров), направленная на достижение наиболее эффективным и производительным способом поставленных целей управления путем реализации определенных задач контроля и применения адекватных видов и технологии контроля.

Как целостная система финансово-бюджетного контроля в управлении экономикой региона является, с одной стороны, подсистемой управления, и, одновременно, это – самостоятельная система, состоящая из совокупности ряда элементов (субъектов, объектов, методов и др.), взаимодействующих как единое целое в процессе измерения состояния объекта управления в соотнесении с заданной целью, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий.

Государственный финансово-бюджетный контроль (далее – ГФБК) – это важнейшая составная часть государственного контроля и неотъемлемая составная часть (один из важных элементов) деятельности по управлению регионом, функция, внутренне присущая управлению экономикой региона и подчиненная решению задач, стоящих перед управляющей системой. Роль финансово-бюджетного контроля проявляется в практической реализации функций финансов – распределительной, регулирующей, контрольной и функций управления регионом, через которые проявляется его сущность и реализуются задачи: результативно-аналитической (выявление отклонений и анализ причин); корректирующей (разработка мер по коррекции деятельности объектов контроля, предложений по устранению недостатков и минимизации ущерба); превентивной (профилактическая работа органов контроля по предупреждению правонарушений); правоохранной (пресечение правонарушений экономических субъектов и должностных лиц).

Для понимания сущности финансово-бюджетного контроля его необходимо рассматривать в системе категорий «цель – средство–результат». Целью государственного управления является достижение в обществе правопорядка. Для этого государство организует проведение контроля во всех сферах и областях общественной жизни, в том числе в сфере финансов, в процессе осуществления финансовой деятельности.

Функции финансово-бюджетного контроля, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом «обратной связи», дающим информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и т. д. Достижение определенной цели предполагает выбор и использование соответствующих средств, по отношению к которым она выступает первичной, детерминирующей. Организация государством проведения финансово-бюджетного контроля (ФБК) путем придания ему правовой формы, а также создания соответствующих организационных структур предстает средством достижения стоящих перед ним целей, поэтому финансово-бюджетный контроль выступает как категория «средство» в данном отношении.

В действительности, соотношение государственного управления, правового регулирования, финансового контроля, законности, правопорядка не является простым и должно рассматриваться в виде сложной системы отношений. В частности, в самом финансовом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов [5].

Достижение поставленных перед финансово-бюджетным контролем целей требует реализации задач: проведения проверки выполнения финансово-бюджетных обязательств перед государством и всеми субъектами финансово-бюджетных правоотношений; проверки правильности использования экономическими субъектами государственного (муниципального) имущества и бюджетных средств; проверки соблюдения законности совершения финансовых операций, расчетов и сохранности денежных средств и имущества; выявления внутренних резервов роста производства, эффективного и экономного расходования денежных средств и материальных ресурсов; превентивной задачи; проверки законности деятельности государственных органов, участвующих в финансовой деятельности. Результатом реализации задач является достижение целей государства в процессе осуществления финансовой деятельности. Составной частью механизма государственного управления регионом является механизм контроля.

В системе управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Управлять – значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению определенной цели [4, 6]. Поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. Именно через него осуществляется обратная связь между объектом и субъектом управления, доводится информация о состоянии объекта управления. Механизмы контроля действуют на всех этапах, во всех подсистемах жизни общества. От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Всем этим и определяется ключевое место контроля в системе государственного управления регионом.

Регион как объект государственного управления и контроля – это система взаимосвязанных структурных элементов (частей) региона со своей структурой, культурой и уровнем развития, которая функционирует в федеральной внешней среде, испытывая на себе ее правовое, экономическое и общее регулирующее воздействие, которая в то же время решает ряд внутренних проблем, связанных с использованием территориальных ресурсов, решением комплекса социально-экономических задач, а также вопросов самообеспечения и самодостаточности. Сущность региона и целостное представление о нем как об объекте государственного управления и контроля и субъекте самоуправления изображено на рисунке 1.

В системе государственного управления регионом объектом контроля являются происходящие в нем процессы, сферы или отдельные элементы, которые были показаны на рисунке 1. Характерной чертой региона как объекта контроля в системе управления является его полиструктурность, многокомпонентность, многоуровневость и многоцелевой характер развития, что требует определения различий в направленности управленческой и контрольной деятельности на регион как на объект управления и объект контроля. Это оказывает решающее влияние на выбор методов и средств контроля. Объекты управления одновременно являются и объектами контроля. Принципиальным моментом для современного понимания сущности государственного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления, и с объектом контроля, что подчеркивает его объективную и органическую связь с другими функциями управления и со всей системой управления [2].

           Рис. 1. Направления воздействия финансово-бюджетного контроля на региональные сферы и процессы

        Источник: составлено автором

На наш взгляд, требуется различать направленность управленческой и контрольной деятельности на регион как на объект управления и объект контроля. Направленность управленческой деятельности на регион как объект государственного управления обусловлена постановкой и достижением регионом целей развития его ресурсных подсистем. Контрольная деятельность направлена на обеспечение возможности достижения целей развития при сложившемся состоянии и поведении ресурсных подсистем региона. Соотношение между управлением и контролем – это соотношение между целым и частью. Таким образом, предметом управления является поведение объекта управления, направленное на получение запланированного результата. Предметом контроля является состояние объекта управления в соотнесении с заданной целью [1].

  Применительно к финансово-бюджетного контролю в управлении экономикой региона необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления, базирующейся на специфических факторах властного воздействия на объект контроля и на общих принципах государственного управления, выраженной в непрерывном наблюдении (мониторинге), анализе и прогнозировании показателей социально-экономического реформирования и развития социально-экономических условий и обязательств государства на макро-, мезо- и микроэкономическом уровнях в рамках единого информационного пространства (ЕИП) развития региона с целью обеспечения принятия корректных и оптимальных тактических и стратегических управленческих решений соответствующего уровня, а также оценки качества и эффективности принятых и реализованных управленческих решений (рис. 2).

Рис. 2. Механизм управления развитием региона (контурно)

Источник: составлено автором.

В условиях, когда управление развитием общества со стороны государства выражается в определении стратегии и соответствующей государственной политики посредством установления в обществе единых организационных и финансовых механизмов, целевая функция государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля (МФБК) проявляется в оценке их исполнения в жесткой увязке расходов бюджета с публичными обязательствами (рис. 3). В частности, в самом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов. Достижение поставленных перед финансово-бюджетным контролем целей требует реализации задач.

Рис. 3. Целевая функция финансово-бюджетного контроля в условиях стратегического планирования региона

Источник: составлено автором.

Оценка национальных проектов и программ, их ключевых индикаторов, отражающих конкурентоспособность национальных стратегий, потенциальных и ключевых активов развития по отношению к выбранным целям и публичным обязательствам позволяет измерить прогресс общества, успешность трансформации состояний социально-экономической системы с точки зрения «доминирующих сегодня ансамблей авторов» [3], определить источники роста и эффективности расходования общественных средств в контексте общенациональных приоритетов.

Взаимосвязь между эффективностью системы финансового контроля и эффективностью управления экономикой регионов, уровнем экономической преступности, наносящей значительный ущерб национальной экономике и стабильности государственного бюджета, вполне очевидна.

В России существует огромное количество классификаций регионов, каждый из которых сталкивается с совершенно разными аспектами: есть регионы с растущей экономикой; регионы с реструктурирующейся экономикой, которые, возможно, сейчас не растут, но у которых есть потенциал; регионы, которые объективно будут сжиматься. Данные обстоятельства обусловливают необходимость реализации дифференцированного подхода к управлению экономикой регионов. Применение данного подхода заключается в выборе сочетания адекватных форм и методов финансово-бюджетного контроля и типа стратегии социально-экономического развития в соответствии со спецификой развития региона.

При разработке дифференцированного механизма финансово-бюджетного контроля особое внимание необходимо уделять его инструментальной составляющей. Она включает в себя: корректировку форм, методов и приоритетов реализации механизма контроля, что отражено в следующих составляющих – цели и задачи, приоритеты; реализуемые методы; приоритетные интересы; выбор организационного инструментария реализации – проекты; программы; стратегические планы контрольно-аналитических мероприятий; оптимизацию структуры системы финансово-бюджетного контроля. Приведенные данные свидетельствуют о том, что финансовый контроль, в силу его функциональной направленности на проверку соблюдения законности, с учетом непрерывного характера контроля и широкой сферы его применения, способен эффективно предупреждать экономические преступления, способствовать их раскрытию и повышать эффективность использования ресурсов регионов. Однако для того, чтобы финансовый контроль в перспективе играл еще более важную роль в обеспечении эффективного управления экономикой территорий и утверждении принципа законности, необходимо создать научную и правовую основу для развития всех его видов и формирования единой системы, действующей в интересах всех членов общества.

Для решения задачи формирования дифференцированного механизма контроля в управлении экономикой регионов использована синтетическая классификация регионов, состоящая в том, чтобы выявить различия в уровне социально-экономического развития регионов, определить причины этих различий и сделать акцент на возможностях для дальнейшего развития.

В рамках данной классификации регионы объединяются в четыре группы, скомпонованные по уровню развития: высокоразвитые (финансово-экономические центры, сырьевые экспортоориентированные), развитые (с диверсифицированной экономикой, с опорой на обрабатывающую промышленность, с опорой на добывающую промышленность), среднеразвитые (промышленно-аграрные, аграрно-промышленные), менее развитые (сырьевые, аграрные).

Каждому типу региона должен соответствовать тип механизма финансово-бюджетного контроля. Таким образом, финансово-бюджетный контроль должен быть обусловлен спецификой развития региона. Характеристики перечисленных видов механизмов контроля представлены в таблице 1.

Для «высокоразвитых» и «развитых» регионов, характеризующихся в целом достаточно высоким хозяйственным потенциалом, высоким уровнем социального и политического развития, высокой результативностью управления, целесообразно реализовывать поддерживающий механизм контроля. Несмотря на то что первые два типа регионов (финансово-экономические центры, сырьевые экспортоориентированные) образуют группу бесспорных лидеров, высокоразвитых регионов, они же, в основном, и являются донорами бюджетной системы. В этих регионах сосредоточены огромные интеллектуальные, экспортные и соответствующие финансовые ресурсы. Критерием выделения развитого типа регионов стали повышенные показатели развития рыночных услуг в сочетании с достаточно развитой промышленностью. Регионы с элементами постиндустриального развития представляют практически все крупные районы России: Поволжье (Самарская, Нижегородская области, Татарстан), Юг (Ростовская область), Урал (Свердловская область), Сибирь (Новосибирская область). Как ни парадоксально, промышленный кризис и трудности трансформации отчасти остановили развитие этих регионов, но помогли сохранить часть научно-инженерных кадров. Именно здесь есть потенциал инновационного развития в процессе модернизации страны. Развитые регионы с опорой на обрабатывающую и добывающую промышленность должны стремиться углубить переработку сырья, уйти от моноспециализации, повысить конкурентоспособность отраслей промышленности. Внимание следует уделять также развитию «верхних этажей» сферы услуг.

Типы регионов с диверсифицированной экономикой, с опорой на обрабатывающую и добывающую промышленность образуют группу развитых – одну из двух крупных групп, формирующих лицо нашей страны. В группу развитых регионов входят старопромышленные и некоторые, сформировавшиеся в условиях советской индустриализации. Вместе с лидерами они сохраняют огромный промышленный потенциал и человеческий капитал. Это та часть страны, в которой есть потенциал гражданского общества и демократии.

Все вышеперечисленное обусловливает необходимость поддержания в данных регионах высокого уровня предварительного, текущего и последующего финансово-бюджетного контроля, обеспечения (посредством расширения использования инновационных методов контроля и повышения его наукоемкости) повышения объема бюджетных средств, охваченных контролем; приоритетность применения методов контроля, направленных на анализ инновационной активности региона, причин и условий моноспециализации; повышения прозрачности процесса, доступности для населения результатов контроля.

Для «среднеразвитых» регионов, характеризующихся наличием необходимой ресурсной базы, достаточным уровнем развития промышленности, сельского хозяйства и третичного сектора, но сильно дифференцированной экономикой, достаточной результативностью управления, целесообразен стимулирующий механизм финансово-бюджетного контроля. Среднеразвитые регионы подразделяются на промышленно-аграрные и аграрно-промышленные. Различия между двумя типами среднеразвитых регионов не исчерпываются географической зональностью: разлом между аграрными и промышленными территориями затрагивает и социальное развитие, и институты, и ментальность населения, и ход модернизации в целом. Поэтому среди аграрно-промышленных оказались как достаточно успешные регионы, большое значение АПК для которых объясняется благоприятными природными условиями (Краснодарский край, Волгоградская, Саратовская области), так и ряд периферийных регионов нечерноземной и переходной зон без мощной промышленной базы (Псковская, Кировская области, Марий Эл, Чувашия). К среднеразвитым промышленно-аграрным регионам отнесено большинство нечерноземных областей Центральной России, а также ряд регионов Сибири и Дальнего Востока.

Среднеразвитые регионы могут быть с наибольшим основанием названы собирательным портретом России со всей ее национальной спецификой и всеми трудностями. В будущем им, как и развитым регионам, в первую очередь предстоит повышать конкурентоспособность ведущих отраслей, ориентироваться на выполнение производственных функций, вымываемых из Москвы и Санкт-Петербурга, а также на привлечение внешних инвесторов.

Создание условий для локализации на территории региона не только новых производств, но и фирм третичного сектора (финансовой отрасли, деловых услуг) также способно стать важным компонентом политики регионального развития.